Права меньшинств и их защита на международном уровне

2

Стремление групп людей, не относящихся к доминирующей части населения, сохранить свои культурные, религиозные или этнические особенности проявилось одновременно с возникновением национальных государств в XVIII и XIX столетиях. Начало же признанию и защите прав меньшинств в международном праве было положено Лигой Наций, принявшей несколько «трактатов по правам меньшинств». Когда на смену Лиге Наций в 1945 году пришла Организация Объединенных Наций (ООН), она тоже постепенно разработала ряд норм, процедур и механизмов, касающихся меньшинств. В частности, в Международном пакте о гражданских и политических правах 1966 года и Декларации 1992 года о правах лиц, принадлежащих к национальным или этническим, религиозным и языковым меньшинствам (далее Декларация ООН о правах меньшинств), признаются и защищаются права лиц, принадлежащих к меньшинствам.

Однако на практике эти права далеко не всегда реализуются. В деле поощрения и защиты прав меньшинств требуется уделять особое внимание таким вопросам, как признание существования меньшинств; принятие мер, направленных на обеспечение гарантий их прав на недискриминацию и равенство; содействие поликультурному и межкультурному образованию; содействие участию относимых к меньшинствам лиц во всех сферах общественной жизни; учет их интересов в процессах развития и сокращения масштабов нищеты; существование диспропорций в социальных показателях, таких, как занятость, охрана здоровья и жилищные условия; положение женщин и особые интересы детей, принадлежащих к меньшинствам. Во всем мире меньшинства нередко становятся также жертвами вооруженных конфликтов и междоусобной борьбы.

Особое беспокойство вызывает положение беженцев и внутренне перемещенных лиц, принадлежащих к меньшинствам, прежде всего женщин и детей. Лица, принадлежащие к национальным или этническим, религиозным и языковым меньшинствам, зачастую становятся также жертвами множественной дискриминации и могут быть лишены, в частности, доступа к надлежащему жилищу, земле, собственности и даже лишены права гражданства в государстве проживания.

Какие группы считаются меньшинствами по международному праву

В статье 1 Декларации ООН о правах меньшинств, принятой в 1992 году консенсусом, говорится о меньшинствах как о самобытных национальных или этнических, культурных, религиозных и языковых группах, и предусмотрена обязанность государств охранять их существование. Согласованного на международном уровне определения того, какие группы являются меньшинствами, не существует. Нередко подчеркивается, что существование меньшинства является вопросом факта и что любое определение должно включать в себя как объективные факторы (как, например, наличие этнической, языковой или религиозной общности), так и субъективные факторы (в том числе идентификацию индивидами себя как членов меньшинства).

Трудность согласования широко приемлемого определения заключается в многообразии ситуаций, в которых живут меньшинства. Одни из них живут компактно в четко определенных районах, отдельно от доминирующей части населения, другие рассредоточены по всей территории государства. У некоторых меньшинств существует прочное осознание их коллективной идентичности и письменная история, у иных сохраняется лишь фрагментарное представление об их общих корнях.

Под термином «меньшинство», как он используется в системе ООН, обычно понимаются, согласно Декларации ООН о правах меньшинств, национальные или этнические, религиозные и языковые меньшинства. Во всех государствах на их национальной территории существует одна или несколько групп меньшинств, для которых характерна их собственная национальная, этническая, языковая или религиозная идентичность, отличная от идентичности большинства населения.

Согласно определению, сформулированному в 1977 году Специальным докладчиком Подкомиссии ООН по предупреждению дискриминации и защите меньшинств Франческо Капоторти, меньшинство представляет собой: группу меньшей численности по сравнению с остальной частью населения государства, занимающую не доминирующее положение, члены которой, являясь гражданами государства, имеют этнические, религиозные или языковые особенности, отличные от особенностей остальной части населения, и проявляют, хотя бы только имплицитно (т.е. – неявно – ред.), чувство солидарности, имеющее целью сохранить их культуру, традиции, религию или язык.

Наряду с этим утверждается, что помимо некоторых конкретных объективных критериев, как, например, критерии, перечисленные в определении Капоторти, необходимо принимать во внимание использование субъективных критериев, таких, как стремление членов таких групп сохранить свои характерные особенности и желание таких индивидов считаться членами такой группы.

В современных условиях существует общее согласие с тем, что признание за группой статуса меньшинства не относится лишь к исключительной компетенции государства, а должно основываться как на объективных, так и на субъективных критериях. Нередко возникает вопрос о том, являются ли меньшинствами, например, инвалиды, лица, принадлежащие к некоторым политическим группам, или лица с определенной сексуальной ориентацией (лесбиянки, гомосексуалисты, бисексуалы, трансгендеры или лица с интерсексуальностью).

Хотя Декларация ООН о правах меньшинств посвящена национальным, этническим, религиозным и языковым меньшинствам, необходимо также бороться с множественной дискриминацией и устранять ситуации, когда лица, принадлежащие к национальному или этническому, религиозному и языковому меньшинству, подвергаются также дискриминации по иным признакам.

Во многих государствах меньшинства нередко относятся к числу наиболее маргинализованных групп в обществе и серьезно страдают, например, пандемическими заболеваниями, и в основном имеют ограниченный доступ к службам охраны здоровья.

Можно ли считать коренные народы меньшинствами?

Как и в случае с меньшинствами, нет общепринятого на международном уровне определения коренных народов. На этот счет можно руководствоваться, например, деятельностью Рабочей группы по коренным народам, положениями Конвенции №169 Международной организации труда (МОТ) и содержанием Декларации ООН о правах коренных народов.

В различных источниках отмечаются следующие характерные особенности, либо отдельно, либо в сочетании с другими: коренные народы являются потомками народов, населявших их земли или территории до колонизации или до установления государственных границ; они имеют самобытные социальные, экономические и политические системы, свой язык, свою культуру и свои верования и твердо намерены сохранять и развивать свою самобытность; они демонстрируют твердую привязанность к землям своих предков и приверженность охране их природных ресурсов; и/или они не принадлежат к доминирующей группе общества и придерживаются самоидентификации как коренных народов. Хотя коренные народы могут претендовать на права меньшинств согласно международному праву, в ООН существуют мандаты и механизмы, конкретно посвященные защите их прав.

В своей работе ООН применяет принцип самоидентификации по отношению к коренным народам и меньшинствам. С практической точки зрения между коренными народами и национальными, этническими, языковыми и религиозными меньшинствами существует ряд связей и общих особенностей. Обе эти группы обычно не занимают доминирующего положения в обществе, в котором они живут, и их культуры, языки и религиозные верования могут отличаться от тех, которые свойственны большинству населения или доминирующим группам.

С точки зрения прав меньшинствами традиционно выдвигаются на первый план их права на защиту своего существования, признание их самобытности и на гарантии их эффективного участия в общественной жизни и уважения их культурных, религиозных и языковых отличий. Коренные народы, также выдвигая на первый план аналогичные права, в то же время традиционно выступают за признание их прав на землю и ресурсы, самоопределение и участие в процессе принятия решений по затрагивающим их вопросам.

В Декларации ООН о правах коренных народов предусмотрено требование к государствам консультироваться и сотрудничать с коренными народами с целью заручиться их свободным, предварительным и осознанным согласием, прежде чем осуществлять деятельность в области развития, которая может их затрагивать, тогда как в Декларации ООН о правах меньшинств предусмотрено более общее право принимать участие в процессе принятия решений и содержится требование, касающееся необходимости учитывать законные интересы лиц, принадлежащих к меньшинствам, при национальном планировании и разработке программ.

Права меньшинств и мигранты

На практике в соответствии с нормами международного права некоторые права меньшинств стали применяться к недавно прибывшим мигрантам, для которых характерна общность этнической, религиозной или языковой идентичности. Отношение к ним должно базироваться на предусмотренном нормами международного обычного права принципе недискриминации, который имеет в международном праве основополагающее значение и отражен во всех договорах и документах по правам человека. Более того, право не подвергаться дискриминации гарантируется согласно ряду документов, имеющих прямое отношение к меньшинствам. К их числу относятся Международная конвенция о защите прав всех трудящихся-мигрантов и членов их семей, Конвенция о статусе апатридов, Конвенция о статусе беженцев, и Декларация о правах человека в отношении лиц, не являющихся гражданами страны (т.е. – государства – ред.), в которой они проживают.

Главные проблемы и меры по защите прав меньшинств

Исходя из мирового опыта общин меньшинств, содержания Декларации ООН о правах меньшинств и других международных стандартов, имеющих отношение к правам меньшинств, можно определить следующие главные проблемы: выживание и существование, развитие и защита самобытности меньшинств, равенство и недискриминация, эффективное и действенное участие в жизни общества.

Любые меры по защите лиц, принадлежащих к меньшинствам, должны быть направлены, прежде всего, на защиту физического существования, включая защиту от геноцида и преступлений против человечества. В Дурбанской декларации 2001 года (пункт 66) подчеркивается, что «этническая, культурная, языковая и религиозная самобытность меньшинств, там, где они существуют, должна быть защищена» и что лица, относящиеся к таким меньшинствам, «должны иметь равное положение и пользоваться своими правами человека и основными свободами без какой бы то ни было дискриминации».

Во время конфликтов физическая неприкосновенность лиц, принадлежащих к меньшинствам, несомненно, подвергается самой серьезной угрозе и необходимо уделять внимание обеспечению меньшинствам, включая тех, которые перемещаются внутри государства проживания или за его пределы в качестве беженцев, доступа к чрезвычайной гуманитарной помощи, такой, как продовольствие, жилище и охрана здоровья.

Неуважение, незащищенность и несоблюдение прав меньшинств могут, по меньшей мере, служить одним из существенных факторов, если и не главной причиной, их вынужденного перемещения и могут – в самом худшем случае – даже приводить к исчезновению таких общин. Из этого следует, что вынужденное перемещение меньшинств может также служить свидетельством того, насколько уважаются, защищаются и соблюдаются права меньшинств в государстве, территорию которого они вынуждены покинуть.

В вопросе о правах меньшинств центральное место отводится поощрению и защите их самобытности. Поощрение и защита самобытности меньшинств позволяет предотвратить принудительную ассимиляцию и утрату культур, религиозных верований и языков, являющихся фундаментом богатого разнообразия мира и частью его общего достояния.

Недопущение принудительной ассимиляции предполагает не только терпимое отношение к разнообразию и плюрализму самобытной идентичности, но и требует их защиты и уважения. Суть вопроса о правах меньшинств сводится к обеспечению уважения самобытной идентичности при недопущении того, чтобы за дифференцированным отношением к группам или лицам, принадлежащим к таким группам, скрывалась дискриминационная практика и политика. Поэтому для уважения культурного, религиозного и языкового разнообразия требуется принимать позитивные меры и признать, что за счет такого разнообразия меньшинства обогащают общество.

Право не подвергаться дискриминации

Право не подвергаться дискриминации имеет первостепенное значение для защиты прав лиц, принадлежащих к меньшинствам, во всех регионах мира. Меньшинства повсюду в своей повседневной жизни испытывают на себе прямую и косвенную дискриминацию и дискриминацию де-юре и де-факто. Недискриминация и равенство перед законом являются двумя основными принципами международного права в области прав человека. Принцип недискриминации запрещает любое различие, исключение, ограничение или предпочтение, имеющие целью или следствием сведение на нет или умаление признания, использования или осуществления на равных началах всех прав человека и основных свобод.

Косвенная дискриминация является более тонкой формой дискриминации, и поэтому ее труднее обнаружить и предотвратить. Она имеет место, когда определенная практика, определенное правило или требование по формальным признакам являются нейтральными, но в то же время больше всего сказываются на конкретных группах, если только такая практика, правило или требование не являются необходимыми и целесообразными для достижения определенной законной цели. Сосредоточение внимания на неодинаковых последствиях той или иной меры для индивида как члена определенной группы позволяет лучше выявлять коренные причины дискриминации и неравенства.

По существу, в международном праве в сфере прав человека существуют положения, предусматривающие принятие особых мер в интересах определенных лиц или групп для ликвидации дискриминации и достижения полного равноправия не только в законодательном порядке, но и на практике.

Практика осуществления прав лиц, принадлежащих к меньшинствам, наглядно свидетельствует о необходимости не только понимать и исправлять существующее неравенство, но и с уважением относиться к различиям и многообразию. Особые меры по защите существования и самобытности меньшинств и по содействию условиям для поощрения такой самобытности, в том числе за счет образования на языке меньшинств, следует отличать от временных особых мер. Особые меры по защите меньшинств могут иметь постоянный характер. Полноценное и неограниченное участие государства в обеспечении эффективной интеграции меньшинств в жизнь общества путем утверждения специальных процедур, ведущих к созданию соответствующих учреждений, и посредством принятия мер, позволяющих меньшинствам принимать решения, осуществлять законодательные и административные полномочия и развивать свою культуру, является наилучшим подходом к предупреждению конфликтов. В связи с этим Комитет по экономическим, социальным и культурным правам принял замечание общего порядка №21 (2009) о праве каждого человека принимать участие в культурной жизни, которое влечет за собой обязательство государств-участников признавать, уважать и защищать культуру меньшинств в качестве важнейшего компонента самобытности самих государств.

Для улучшения защиты меньшинств в соответствии с принципом недискриминации им должен быть предоставлен равный доступ к социальным услугам и занятости в государственном и частном секторах, в том числе за счет позитивных действий. Во многих случаях коренные причины нарушения прав человека лежат в неравенстве в осуществлении группами своих экономических, социальных и культурных прав. Поэтому необходимо уделять должное внимание претворению в жизнь положений Международной конвенции о ликвидации всех форм расовой дискриминации и Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах.

Люди не должны подвергаться дискриминации за то, что они демонстрируют свою групповую самобытность. Важная роль этого принципа нашла свое отражение в комментарии Рабочей группы по меньшинствам, где говорится, что «правительства или лица, принадлежащие к большинству населения, зачастую терпимо относятся к лицам иного национального или этнического происхождения до тех пор, пока они не начинают отстаивать свое право на самобытность, язык и традиции. Во многих случаях дискриминация или преследования начинаются именно после того, как они заявляют о своих правах в качестве лиц, принадлежащих к определенной группе».

Участие в жизни общества и государства

Необходимость обеспечения меньшинствам равноправия и возможности пользоваться правами человека и основными свободами без какой бы то ни было дискриминации была вновь подчеркнута Конференцией по обзору Дурбанского процесса, которая в своем Итоговом документе настоятельно призвала «государства активизировать меры по ликвидации препятствий и расширению доступа к имеющимся возможностям для более широкого и более значимого участия […] коренных народов и лиц, принадлежащих к национальным или этническим, религиозным и языковым меньшинствам, в политической, экономической, социальной и культурной сферах жизни общества».

Участие лиц, принадлежащих к меньшинствам, во всех областях политической, экономической, социальной и культурной жизни государства проживания, имеет кардинальное значение для сохранения их самобытности и борьбы с социальной отчужденностью. Необходимы механизмы, позволяющие обеспечить такое положение, при котором разнообразие в обществе, опосредованное существованием групп меньшинств, находит свое отражение в государственных институтах, таких, как национальные парламенты и гражданская служба, включая полицию и судебные органы, а лица, относящиеся к меньшинствам, имеют в них надлежащее представительство, и их мнение учитывается при принятии решений, затрагивающих их или территории и районы, в которых они проживают. Такое участие должно быть действенным, а не просто символическим. При этом необходимо признавать, например, что представленность меньшинств, как правило, является недостаточной и что их проблемам может не уделяться надлежащее внимание.

Участие должно быть эффективным. В ходе своей второй сессии 12 и 13 ноября 2009 года Форум по вопросам меньшинств сосредоточил свое внимание на эффективном участии меньшинств в политической жизни. Ключевым положением, которое рассматривалось на этом Форуме, служил пункт 2 статьи 2 Декларации ООН о правах меньшинств, в котором предусмотрено право лиц, принадлежащих к национальным или этническим, религиозным и языковым меньшинствам, «активно участвовать в культурной, религиозной, общественной, экономической и государственной жизни».

Чтобы участие лиц, принадлежащих к меньшинствам, было эффективным, недостаточно, чтобы государства обеспечивали только их формальное участие; государства должны также принимать меры к тому, чтобы участие представителей меньшинств оказывало значительное влияние на принимаемые решения, позволяя тем самым обеспечить, по мере возможности, совместное авторство таких решений.

Материал подготовлен экспертами Общественной организации «Объединение соотечественников «Мирные инициативы — развитие»

Опубликовано в Приложении «Имею право», июнь 2016 года

(Продолжение в следует)

Оставить комментарий

Ваш e-mail не будет опубликован. Обязательные поля помечены *